证券时报记者 郭博昊 贺觉渊
2014年，酝酿十年、历经四审，被业内视为“经济宪法”的《中华人民共和国预算法》完成首次大修，党的十八届三中全会部署的财税体制改革任务得以依法推行。2024年，党的二十届三中全会对新一轮财税体制改革作出全面部署，明确将“健全预算制度”。着眼于改革于法有据，《预算法》修改无疑是必要之举。
近期，财政部将《预算法》修改纳入2025年立法工作计划，为新一轮修法工作按下加速键。在受访学者看来，为破解中国财税制度建设中预算管理碎片化、地方财力失衡、绩效约束缺位等深层矛盾，《预算法》修改紧迫性较强。为适应新一轮财税体制改革任务以及当前财政收支“紧平衡”态势，《预算法》需要进行一次大修。
为改革提供制度保障
预算制度是财税制度的重要内容。每一次《预算法》修改，都助推了财税体制改革进程。在业界普遍认识中，只有作为财税领域“基本法”的《预算法》修改取得突破，财税改革才能推进。
鉴于现行《预算法》的多数条款自2014年大修后未作改动，部分《预算法》条款已难以适应新一轮财税体制改革的目标。党的二十届三中全会召开以来，业界有关修改《预算法》、为改革提供重要制度保障的呼声渐起。
今年全国两会期间，全国人大代表、新疆维吾尔自治区人大常委会副主任买买提明·卡德建议加快修改《预算法》。他指出，现行《预算法》在转移支付、绩效管理、政府债务等方面已不能适应当前党中央关于预算管理的新要求。
“财政体制是国家治理的基础和重要保障，《预算法》需在法律层面落实宏观经济治理体系顶层设计。”中国人民大学法学院教授朱大旗在接受记者采访时表示，当前中国财政收支面临“紧平衡”风险，强化预算约束、财政风险防控体制机制的法治化已成当务之急。
现行《预算法》并未涵盖与数字经济新业态发展相适应的税收治理及预算统筹规则，未来如何应对新业态、新经济发展，已成为财税系统必须回答的重要命题。
修法理顺央地财政关系
解决中国财政事权、事责与财源划分不明晰，地方税体系不健全等问题，是新一轮财税体制改革的主攻方向。尽管现行《预算法》第三章专章规定了“预算收支范围”，但《预算法》并未对政府间事权、财政支出责任、收入划分等做规定。
在财政运行实践中，中央通过转移支付统筹近70%的地方财政支出，但专项转移支付项目繁杂，配套要求多，不利于地方财政统筹，挤压地方财政自主空间。
在修改《预算法》时明确中央与地方事权、财政支出责任和预算收入的划分，是构建现代财政制度的核心内容和重要任务。朱大旗认为，应该立足于中国单一制国家的国情，按照《宪法》关于央地国家机构职权划分应“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”的要求，通过立法较为系统地规定中央和地方的事权、财政支出责任、预算收入划分与转移支付机制。
“建议在《预算法》中新增条款，细化中央与地方支出责任类别、分税收入划分原则，并对转移支付设定分类标准与透明公开的法律机制。”中国人民大学财政金融学院教授代志新对记者说。
“花钱无效不担责”待解
近年来，绩效结果与预算调整、部门问责的联动不足，“花钱无效不担责”现象依然存在，已成为财政系统的“老大难”问题。通过《预算法》修改，解决预算绩效管理“软约束”问题，正是我国推进新一轮财税体制改革的关键所在。
朱大旗指出，“绩效结果与预算调整脱钩、部门责任虚化”的现象，本质上是预算绩效管理法治化不足、激励约束机制缺失的必然结果和体现。
中央财经大学财政税务学院教授肖鹏对记者表示，《预算法实施条例》和《预算法》实施相关细则，带来绩效结果与预算调整、部门问责的联动不足，加剧“花钱无效不担责”情况发生。
破局地方“减税竞赛”
作为政府用来激励科技创新的重要手段，税式支出尚未被纳入《预算法》的调整范围，因其规模大小、效果好坏、成本高低缺少监督，易形成“财政黑箱”。
所谓税式支出，是指通过减免税方式实现财政目标，其本质上属于“隐性预算”。多年来，地方政府在GDP考核压力下，常常通过“一事一议”的税收返还、减免等“政策洼地”来招商引资。整体来看，区域性税收优惠政策的泛滥，既导致国家应有财力的减少，也破坏了市场营商环境的公平。
“将税式支出纳入全周期监管，不仅可以堵住财政收入流失的漏洞，还能让税收优惠政策从‘地方招商筹码’回归到‘国家创新引擎’本位。”朱大旗对记者说，当每一分税收减免优惠都在税式支出预算阳光下运行，并与创新实效刚性挂钩时，才能真正激活科技创新的“造血能力”，而非陷入“减税竞赛”的内卷漩涡。
在上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇看来，税式支出或税收优惠激励的问题，如果符合《预算法》的规定和统一大市场建设的要求，是可以存在和保留的。他向记者强调，对税式支出或税收优惠激励的规范，重点是纳入预算治理范围内，通过预算监督来规范税式支出和税收优惠激励政策的适用。
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